องค์การอิสระผู้บริโภค ความสำเร็จแค่เอื้อม?

ไม่มีผู้บริโภคไทยคนไหนไม่เคยถูกเอารัดเอาเปรียบ ตั้งแต่เรื่องเล็กๆ น้อยๆ อย่างการซื้อขนม จนกระทั่งเรื่องใหญ่ๆ อย่างการซื้อขายบ้าน หรือแม้แต่การคุ้มครองผู้บริโภคในระดับพื้นฐานที่สำคัญและควรจะมีให้ดีให้ถูกต้อง เช่นฉลากสินค้า วันหมดอายุ ที่ควรจะต้องเป็นภาษาไทยอ่านง่าย ชัดเจน รวมทั้งปัญหาคุณภาพชีวิตที่เกิดจากความไม่รับผิดชอบของผู้ประกอบการไทย ไม่ว่าเวลาจะผ่านไปนานเท่าไหร่นับตั้งแต่มีกฎหมายคุ้มครองมาไม่น้อยกว่า 30 ปี หรือข้อตกลงสหประชาชาติ ที่มีมาตั้งแต่ปี 2531 ยังได้รับรองไว้ว่า “ผู้บริโภคควรจะมีสิทธิที่จะได้บริโภคผลิต ภัณฑ์ที่ไม่มีอันตราย พอๆ กับความสำคัญของการส่งเสริมให้ได้รับความยุติธรรม ความเสมอภาค และความยั่งยืนของการพัฒนาเศรษฐกิจและการพัฒนาของสังคม ตลอดจนสิ่งแวดล้อม” ผู้บริโภคไทยก็ยังไม่ได้รับการคุ้มครองตามสิทธิอันควร


แนวคิดเรื่อง “องค์การอิสระผู้บริโภค” ถือกำเนิดและก่อร่างสร้างตัวขึ้นในยุครัฐธรรมนูญปี 2540 โดยที่รูปธรรมของมันถูกกำหนดไว้ในมาตรา 57 ของรัฐธรรมนูญปี 2540 ซึ่งกำหนดให้มีองค์การอิสระผู้บริโภค ทำหน้าที่ให้ความเห็นต่อนโยบาย มาตรการในการคุ้มครองผู้บริโภคได้อย่างอิสระไม่ถูกบังคับด้วยเงื่อนไขจากฝ่ายบริหาร หรือฝ่ายการเมือง เปรียบเสมือนการบอกกลายๆ ว่า อำนาจในการออกกฎหมายและมาตรการในการคุ้มครองผู้บริโภคเป็นของผู้บริโภคเองไม่ได้ถูกผูกขาดอยู่เฉพาะหน่วยงานของรัฐที่ทำหน้าที่คุ้มครองผู้บริโภค หรือผู้บริโภคต้องมีส่วนร่วมที่สำคัญ ซึ่งเป็นการเปิดโอกาสให้กับผู้บริโภคในการมีส่วนร่วมเพื่อกำหนดชะตากรรมของ ตนเอง เสนอและให้ความเห็นในการออกกฎหมาย รวมทั้งให้ความเห็นในการกำหนดมาตรการเพื่อการคุ้มครองผู้บริโภค

นับเป็นความก้าวหน้าในวงการคุ้มครองผู้บริโภคและเป็นครั้งแรกที่ประเด็นการคุ้มครองผู้บริโภคได้ถูกกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย ทำให้การริเริ่มผลักดันองค์การอิสระผู้บริโภคเกิดขึ้นนับตั้งแต่รัฐธรรมนูญ ฉบับนี้บังคับใช้ คือประมาณปลายปี 2540 แต่ถึงแม้การคุ้มครองผู้บริโภคจะถูกพูดไว้ในรัฐธรรมนูญ ตลอดระยะเวลาที่รัฐธรรมนูญปี 2540 บังคับใช้ การจัดตั้งองค์การอิสระผู้บริโภคก็ยังมีความคืบหน้าน้อยมาก

เหตุใดองค์การอิสระผู้บริโภคจึงไปไม่ถึงไหน? ที่ผ่านมา รัฐบาลแทบทุกรัฐบาลเน้นระบบเศรษฐกิจแบบทุนนิยมเสรี กระตุ้นให้ประชาชนบริโภคสูงสุดเพื่อกระตุ้นระบบเศรษฐกิจ กระตุ้นการลงทุน ดำเนินนโยบายโดยไม่ได้มีส่วนร่วมของกลุ่มต่าง ๆ เช่น การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ การทำข้อตกลงเขตการค้าเสรี ซึ่งจริงๆ แล้วยิ่งต้องมีการผลักดันหรือทำให้เกิดกลไกการสนับสนุนการคุ้มครองผู้บริโภค ตามเจตนารมณ์เกิดขึ้นโดยเร็ว แต่มันไม่เป็นเช่นนั้น รัฐกลับไปมุ่งที่การค้าเสรีหรือทุนนิยมกฎหมาย มาตรการและนโยบายต่างๆ ถูกนำมาแก้ไขเพื่อรองรับเรื่องการค้าเสรี แต่กฎหมายเพื่อสร้าง “องค์การอิสระผู้บริโภค” ซึ่งจะทำหน้าที่เป็นกระบอกเสียงให้กับผู้บริโภคนั้นกลับถูกทำให้เกิดขึ้นแบบ ขอไปที ภายใต้สำนักงานคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภค

10 กว่าปีที่ผ่านมาของการมีองค์การอิสระผู้บริโภค มีเพียงข้อถกเถียงเรื่องโครงสร้างและอำนาจหน้าที่ขององค์การอิสระ อาทิเช่น รูปแบบขององค์กรควรเป็นองค์การอิสระหรือเป็นคณะกรรมการองค์การอยู่ภายใต้กฎหมายเดิม คือพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ. 2522 หรือออกเป็นกฎหมายฉบับใหม่ ความเป็นอิสระควรมีแค่ไหน เช่น มีสำนักงานเป็นอิสระ หรือให้สำนักงานคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภคเป็นสำนักงานเลขานุการ คณะกรรมการควรทำงานเต็มเวลาหรือไม่เป็นเพียงคณะกรรมการนโยบาย การทำหน้าที่สนับสนุนสร้างความเข้มแข็งให้กับผู้บริโภค ฟ้องร้องแทนผู้บริโภค ทำได้หรือไม่เพราะรัฐธรรมนูญไม่ได้บัญญัติไว้ และปัญหาสำคัญรัฐธรรมนูญไม่ได้กำหนดระยะเวลาที่จะต้องจัดทำองค์การอิสระคุ้มครองผู้บริโภค ทำให้ไม่มีใครใส่ใจว่าจะเกิดขึ้นเมื่อไหร่ก็ได้เพราะไม่มีความผิดตามรัฐธรรมนูญ

จากผลการศึกษา ของมูลนิธิเพื่อผู้บริโภค พบว่า กระบวนการในการออกนโยบาย กฎหมาย มาตรการในการคุ้มครองผู้บริโภคตลอดระยะเวลา 10 ปีภายใต้รัฐธรรมนูญ 2540 ไม่มีการขอความคิดเห็นตัวแทนผู้บริโภคตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ หรือไม่ได้ให้ความสำคัญกับข้อมูลที่ได้จากการขอความคิดเห็นในการกำหนดนโยบาย ที่ส่งผลกระทบและเกี่ยวข้องกับผู้บริโภค เช่น
1. การออกฉลากอาหารดัดแปรพันธุกรรมที่มีการรับฟังความคิดเห็น แต่มิได้นำความเห็นไปใช้ในการออกประกาศที่เกี่ยวข้องกับเรื่องนี้
2. พระราชกำหนดภาษีสรรพสามิตในกิจการโทรคมนาคมที่ทำให้เอื้อประโยชน์กับกลุ่ม ธุรกิจคมนาคมที่ได้รับสัมปทานในอดีต
3. การแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่เกี่ยวข้องกับความเป็นอยู่และการดำรงชีวิตของผู้ บริโภค เช่น ไฟฟ้า น้ำประปา องค์การเภสัชกรรม หรือสื่อสารมวลชน
4. การทำข้อตกลงเขตการค้าเสรี(Free Trade Agreement) ข้อสัญญาต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับบริการสาธารณะที่มีให้บริการผู้บริโภคในปัจจุบัน ไม่มีการกำหนดมาตรการเพื่อการคุ้มครองผู้บริโภคในข้อสัญญาสัมปทาน และเป็นข้อสัญญาที่ผู้บริโภคเสียเปรียบ การมีส่วนร่วมของผู้บริโภคซึ่งเป็นแนวทางในการดำเนินงานคุ้มครองผู้บริโภค กลายเป็นเครื่องมือระบบตัวแทน เช่น คณะกรรมการพิจารณากำหนดอัตราไฟฟ้าเอฟที (FT)

อย่างไรก็ดี บางหน่วยงานได้มีการปรับปรุงกลไกในการคุ้มครองผู้บริโภค โดยจัดให้มีตัวแทนหรือผู้แทนผู้บริโภคเข้าไปมีส่วนร่วมในกลไกกำหนดนโยบาย เพิ่มมากขึ้น เช่น การกำหนดให้มีตัวแทนผู้บริโภคในการกำหนดค่าไฟฟ้า (FT) คณะกรรมการยา คณะกรรมการอาหาร แต่ขณะที่คณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภคได้ยกเลิกผู้แทนที่มาจากผู้บริโภคมา เป็นตัวแทนผู้ทรงคุณวุฒิตามกฎหมายคุ้มครองผู้บริโภค ปี พ.ศ.2522 ถูกแก้ไขในปี พ.ศ.2541

จากปัญหาข้อถกเถียงและสาระที่ไม่ชัดเจนในรัฐธรรมนูญปี 2540 ทำให้องค์กรคุ้มครองผู้บริโภคได้ใช้ความพยายามอย่างหนักในการผลักดันให้รัฐธรรมนูญปี 2550 ให้ความสำคัญกับการปฏิรูปกลไกโครงสร้างในการแก้ไขปัญหาผู้บริโภค ส่งผลให้มาตรา 61 ของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ระบุการคุ้มครองสิทธิของบุคคล ซึ่งเป็นผู้บริโภคไว้อย่างชัดเจน ไม่ว่า จะขยายการคุ้มครองสิทธิให้ได้รับการคุ้มครองในการได้รับข้อมูลที่เป็นความจริง และมีสิทธิร้องเรียนเพื่อให้ได้รับการแก้ไขเยียวยาความเสียหาย รวมทั้งมีสิทธิรวมตัวกันเพื่อพิทักษ์สิทธิผู้บริโภค กำหนดให้มีองค์การเพื่อการคุ้มครองผู้บริโภคที่เป็นอิสระจากหน่วยงานของรัฐ ซึ่งประกอบด้วย ตัวแทนผู้บริโภค ทำหน้าที่ให้ความเห็นเพื่อประกอบการพิจารณาของหน่วยงานของรัฐในการตราและการบังคับใช้กฎหมายและกฎ และให้ความเห็นในการกำหนดมาตรการต่างๆ เพื่อคุ้มครองผู้บริโภค รวมทั้งตรวจสอบและรายงานการกระทำหรือละเลยการกระทำอันเป็นการคุ้มครองผู้บริโภค ทั้งนี้ ให้รัฐสนับสนุนงบประมาณในการดำเนินการขององค์การอิสระดังกล่าวด้วย

ในขณะเดียวกันความหวังเรื่องการจัดตั้งองค์การอิสระผู้บริโภค ไม่ได้ถูกคาดหวังให้มีการริเริ่มจากหน่วยงานของรัฐเท่านั้น แต่กลุ่มองค์กรผู้บริโภคได้เดินหน้า ยื่น 12,208 รายชื่อผู้มีสิทธิเลือกตั้งเข้าชื่อเสนอกฎหมายฉบับของประชาชนต่อประธานรัฐสภาไปเมื่อวันที่ 19 กุมภาพันธ์ ที่ผ่านมา พร้อมฟันธง...ร่างกฎหมายองค์การอิสระผู้บริโภคของรัฐบาลที่ผ่านการพิจารณาของคณะกรรมการกฤษฎีกา ไม่เป็นอิสระจริงเพราะนายกรัฐมนตรียังเป็นผู้รักษาการ อำนาจหน้าที่มีความจำกัด

พวกเราเล็งเห็นว่าหากปล่อยให้ร่างกฎหมายองค์การอิสระผู้บริโภคของรัฐบาลถูกนำมาบังคับใช้ในอนาคต เราก็อาจเห็นคณะกรรมการองค์การอิสระผู้บริโภค เป็นเพียงแค่คณะอนุกรรมการชุดหนึ่งเท่านั้นของคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภคที่ดำเนินการอยู่ในปัจจุบัน ซึ่งจะไม่เป็นไปตามเจตนารมณ์ที่รัฐธรรมนูญได้บัญญัติไว้ เครือข่ายองค์กรผู้บริโภคจึงได้ช่วยกันรวบรวมรายชื่อประชาชนเพื่อเข้าชื่อเสนอกฎหมายที่เป็นร่างของประชาชน โดยสามารถรวบรวมรายชื่อได้ทั้งหมด 12,208 รายชื่อ ซึ่งได้ยื่นให้ท่านประธานรัฐสภาได้นำไปเข้าสู่กระบวนการพิจารณากฎหมายต่อไป และหวังว่าร่างกฎหมายองค์การอิสระของภาคประชาชนจะถูกบังคับใช้ในรัฐบาลสมัยนี้

ร่างกฎหมายของรัฐบาลไม่ได้ให้คณะกรรมการองค์การอิสระทำงานอย่างเต็มที่เต็มเวลา แต่เน้นความสำคัญไปที่ผู้อำนวยการสำนักงานที่จะเป็นผู้ชงเรื่องส่งขึ้นไปให้คณะกรรมการพิจารณา ซึ่งรูปแบบเช่นนี้ไม่ต่างจากโครงสร้างการทำงานของคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภคกับสำนักงานคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภค ที่ยังไม่สามารถทำงานเพื่อการคุ้มครองผู้บริโภคในปัญหาที่หลากหลายได้อย่างเต็มที่มีประสิทธิภาพเท่าใดนัก

ในขณะที่ร่างกฎหมายองค์การอิสระผู้บริโภคของภาคประชาชนนั้นจะให้ความสำคัญกับคณะกรรมการองค์การอิสระฯ โดยให้ทำงานในลักษณะเต็มเวลา และให้มีเลขาธิการสำนักงาน ทำหน้าที่เป็นเพียงเลขานุการของคณะกรรมการและบริหารกิจการในสำนักงานเท่านั้น ส่วนอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการในฉบับของภาคประชาชนนั้นจะเขียนอย่างชัดเจนที่จะให้ความสำคัญต่อการส่งเสริมสนับสนุนให้เกิดองค์กรผู้บริโภคขึ้นอย่างน้อยในทุกจังหวัด และที่สำคัญคือการสนับสนุนการใช้มาตรการทางกฎหมายเพื่อการคุ้มครองผู้บริโภค รวมทั้งการฟ้องแทนผู้บริโภคเพื่อประโยชน์สาธารณะ ซึ่งร่างของรัฐบาลไม่มีในส่วนนี้หรือการไม่ไม่ได้เขียนอย่างชัดเจนว่างบที่รัฐบาลจะส่งเสริมสนับสนุนเพื่อการดำเนินการขององค์การอิสระนั้นจะเป็นจำนวนเท่าไหร่ ปล่อยให้เป็นดุลยพินิจของรัฐบาล ซึ่งตรงนี้อาจจะเป็นจุดหนึ่งที่จะทำให้องค์การอิสระผู้บริโภคไม่อิสระอย่างแท้จริงเพราะถูกควบคุมกำกับด้วยงบประมาณ ในขณะที่ร่างกฎหมายของประชาชนนั้นจะกำหนดชัดเจนว่ารัฐจะต้องจัดสรรงบประมาณไม่น้อยกว่า 5 บาทต่อจำนวนประชากรทั้งประเทศต่อปี หรือตกปีละ 300 ล้านบาท ซึ่งถือเป็นงบประมาณที่ไม่มากเมื่อเปรียบเทียบกับการกระจายงบประมาณของรัฐบาลตามโครงการต่าง ๆ ในปัจจุบัน

นอกจากนั้นคาดหวังว่า กฎหมายฉบับนี้ จะช่วยให้ประชาชนผู้บริโภคมีที่ปรึกษา เป็นจุดให้บริการแบบเบ็ดเสร็จสำหรับผู้บริโภค ทำงานเชิงรุกไม่ตามแก้ปัญหา เป็นกระบอกเสียงให้กับผู้บริโภคในการให้ความเห็นต่อการดำเนินการทั้งที่เป็นประโยชน์และเกิดผลกระทบต่อผู้บริโภค เช่น การออกประกาศวัตถุอันตราย ที่เป็นสมุนไพร ๑๓ รายการ การออกกฎกระทรวงยกเว้นยาและเครื่องมือแพทย์ที่ผลิตและใช้โดยผู้ประกอบวิชาชีพไม่เป็นสินค้าที่ไม่ปลอดภัย ตามพระราชบัญญัติความรับผิดต่อความเสียหายจากสินค้าที่ไม่ปลอดภัย พ.ศ. ๒๕๕๑ การออกประกาศคณะกรรมการว่าด้วยฉลาก เกี่ยวกับผลิตภัณฑ์ที่มีองค์ประกอบองแร่ใยหิน (ASBESTOS) ของสำนักงานคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภค (สคบ.) โดยไม่มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้บริโภคว่าคิดเห็นอย่างไรไม่น่าจะกระทำได้